En este artículo mi propósito es analizar brevemente el rol del proceso de Concertación en torno a la democracia, tomando en cuenta tres variables: representación y/o representatividad, legitimidad y la convivencia entre democracia representativa y la concertación. Para ello, sintéticamente, intentaré dar respuesta a las siguientes interrogantes: ¿Quiénes participan en el proceso de concertación?, ¿Los que participan, a quiénes representan y éstos son representativos?, ¿La mesa de concertación contribuye a la legitimidad de las instituciones políticas locales y a las políticas concretas que se discuten?, ¿Qué características deben tener los procesos participativos para ser legitimados por la ciudadanía?, y ¿Cómo es la convivencia entre la democracia representativa y el proceso de concertación?

Representación en, y representatividad de la Concertación
Haciendo un ajustado balance de los Estados democráticos liberales, desde hace más de una década el problema del Estado-nación radica en que sus competencias vienen siendo absorbidas desde dos orientaciones: uno interno, expresado en la exigencia y asunción de competencias en materia de decisiones políticas en los ámbitos locales y regionales, y, el otro, externo expresado en la influencia de las organizaciones e instituciones transnacionales en las decisiones políticas del Estado, poniendo de esa manera en cuestión la definición del ámbito del demos(1). En el caso peruano la respuesta del Estado respecto a las iniciativas de participación a nivel local que ya se habían venido desarrollando, el gobierno de transición de Valentín Paniagua en marzo del 2001 creó la “Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza” para que, por ley, ésta se implementase a nivel nacional a través de todos los gobiernos locales, ya sean provinciales o distritales, cediendo con ello competencias hacia los niveles inferiores de gobierno y a la vez respaldando las experiencias ya existentes.

Como es evidente, en el Perú desde los espacios locales se vienen ensayando la construcción combinada de modelos de democracia participativa-desarrollista, haciendo uso de las categorías de D. Held (2002). Sin embargo, los protagonistas mayoritarios de aquellos espacios de participación y concertación a nivel local fueron los actores institucionales (gobiernos locales y las instituciones descentralizadas del Estado, con apoyo de algunas ONGs), con una limitada participación y/o representación de las organizaciones sociales de base (asociaciones, comités, sindicatos y otros). Por tanto, los espacios de concertación han sido más excluyentes que incluyentes (ver el caso del diagrama de participación).

Para superar este tipo de exclusiones y extender la democracia participativa, Macpherson en D. Held sugiere que, ante la pluralidad de intereses es necesario reorganizar los partidos de acuerdo con principios menos jerárquicos y que éstos compitan entre ellos para garantizar un mínimo de sensibilidad de los representantes hacia sus representados. De ese modo, se crearía una base sustancial para la democracia participativa si los partidos se democratizaran con arreglo a principios y procedimientos de la democracia directa. Además, si dichos partidos basados en principios participativos operaran dentro de la estructura parlamentaria o del congreso, complementada y controlada por las organizaciones de pleno autogobierno en el lugar de trabajo y en las comunidades locales y regionales. Esta es la lógica de la democracia representativa que tiene su fundamento en el sistema de elección.

Sin embargo, con la apertura de los espacios de concertación la cuestión es saber quienes realmente participan en estos espacios de diálogo. Es decir, si aquellos que participan tienen una influencia efectiva en estos espacios y si lo tienen a quiénes o qué intereses representan. La práctica de los espacios de concertación nos muestra que quienes participan en estos espacios son de cuatro tipos: primero, las autoridades locales que representan a las diversas instituciones públicas y a algunas instituciones privadas; segundo, hay personas que asisten por voluntad o interés por enterarse de la problemática de su pueblo o ciudad; segundo, hay personas que participan teniendo algún cargo en alguna organización o asociación invitado por las autoridades; y, finalmente, existen personas que asisten (en la mayoría de los casos) en los espacios de concertación, siendo directivos o autoridades comunales o de caseríos, quienes se sienten obligados a cumplir su responsabilidad y por tanto no participan por convicción. Los tres primeros corresponden, predominantemente, a los ámbitos urbanos y el último pertenece a los ámbitos rurales. Por ello el talón de Aquiles de los espacios de concertación es la reducida y débil participación de aquellos actores que provienen de grupos que realmente son los destinatarios de los efectos positivos o negativos de las decisiones adoptadas en los espacios de concertación.

Por tanto, en la medida que los participantes que representan a la sociedad civil local sean voluntarios, directivos de organizaciones privilegiadas y autoridades rurales sin convicción para participar, podemos sostener que los espacios de concertación tienden a no ser representativos. Por ello como sostienen Font & Blanco (2001), una vez que se apertura un espacio de participación, no queda resuelta automáticamente la cuestión de la representación. Además, la otra cuestión y más importante aún, es que, si los representantes cuentan con información y si están en condiciones de procesar dicha información. La experiencia nos dice que entre los representantes podemos identificar que la no disponibilidad de este recurso (capacidad de procesamiento de información) es una de sus mayores limitaciones para participar convicta y activamente. Quizá se deba, también, a ello que los espacios de concertación sean protagonizados por aquellos que disponen de recursos necesarios.

De otra parte, la experiencia también nos demuestra que en aquellos espacios de nivel micro, predominantemente rural, homogénea y relativamente menos compleja, la concertación ha logrado un nivel de participación relativamente alta, donde los intereses de gran parte de la población (por no decir de todos) están representados en el espacio de concertación. Así, en estos ámbitos el proceso de concertación ha avanzado desde una institucionalización formal hacia su institucionalización real. Entonces, de acuerdo a esta lógica, es de vital importancia distinguir la dinámica de concertación tomando en cuenta la magnitud y el tipo de actores que están inmersos en ella, identificando los puntos de convergencia y divergencia, ya que el grado de complejidad de la dinámica de concertación es diferenciado por ámbitos y/o niveles.

Búsqueda de legitimidad y convivencia entre la democracia representativa y el proceso de concertación
En principio, está claro que los espacios de concertación surgen como una alternativa para aproximar las decisiones públicas a los ciudadanos y para generar mayor gobernabilidad en los espacios locales. En ese sentido, dichos espacios están llamados a mejorar la democracia, proveyendo de legitimidad a las decisiones y acciones emprendidas tanto desde las instituciones políticas locales como desde los propios espacios de concertación. En cierta medida los espacios de concertación han venido cumpliendo con el rol asignado, sin embargo, una de sus mayores dificultades es la baja representatividad social, cuando en realidad tendría que haber sido todo lo contrario. Esta dificultad es superable en espacios como el que hemos venido analizando, porque la experiencia está en proceso de construcción. Para la mayoría de los actores sociales la experiencia resulta nueva porque nunca antes ha existido un espacio de diálogo donde estén interactuando cara a cara entre los diferentes actores que constituyen la sociedad local.

En algunos espacios de nivel micro la concertación ha sido construida y legitimada socialmente con relativa rapidez, a pesar de su reciente puesta en práctica. Como ya hemos hecho mención más arriba, el proceso de concertación, además de su institucionalización formal, ha logrado su institucionalización real, incluyendo al mayor número posible de grupos y/o sectores sociales. Por tanto, una de las estrategias para lograr la legitimidad de estos espacios y de sus acciones, es que, éstos sean incluyentes. En esta orientación discrepo con aquellas afirmaciones, en las que se dan a entender que los espacios de concertación serán para quienes cuenten con los recursos suficientes como para poder participar en dichos espacios. Por el contrario, estos espacios deben asumir el rol de información y formación ciudadana, para que incrementalmente ellos asuman como suyo la experiencia; como de alguna manera han venido promoviendo las experiencias de los presupuestos participativos en Porto Alegre y Belo Horizonte, Brasil. A primera vista, ésta lógica de los espacios de diálogo parece ser que atenta contra la democracia representativa, sin embargo, pienso que no es así. Porque, si bien las decisiones son tomadas con la participación de los diferentes actores sociales, la implementación de las decisiones y la asignación de recursos económicos recae en la responsabilidad de los representantes o autoridades electas. Con la participación lo que se logra es contribuir a que las acciones públicas de las instituciones políticas y otras organizaciones locales tengan mayor legitimidad social, y con ello se enriquezca y fortalezca la democracia representativa.

Finalmente, desde el principio de legitimidad de la democracia planteada por el profesor F. Vallespín (2001), ésta es posible lograr o concretar a partir de la perspectiva del autogobierno del pueblo, en este caso, del autogobierno de las comunidades locales. Parafraseando a Vallespín, lo relevante aquí, como veníamos afirmando, es la capacidad de los ciudadanos para intervenir activamente en la gestión de su propia vida pública y política, de tal manera que pueda presuponerse el consentimiento del demos detrás de la acción política. De acuerdo a dicha perspectiva la cuestión es saber si, en esta coyuntura de transnacionalización de las decisiones y de la individualización de la vida cotidiana, existe una ciudadanía activa o si los canales de mediación entre la ciudadanía y la clase política funcionan razonablemente. En ese contexto la democracia representativa, necesariamente, pierde y cambia su sentido original, porque el ámbito de intervención o acción del demos, por un lado, se desterritorializa con el proceso de transnacionalización, y, por otro lado, se territorializa con la localización y/o regionalización. Sin embargo, desde esta última perspectiva se contribuye a la legitimidad de la democracia representativa, con tendencia hacia un modelo de democracia social-representativa. Modelo de democracia, que para su construcción vengo trabajando en el marco de mi investigación de tesis doctoral, que es la continuación de mi tesis de Magíster.

Notas Explicativas
(1) Vallespín, F. (2001) Democracia y globalización. En R. Máiz (ed) Construcción de Europa: democracia y globalización. Volumen I. Universidad de Santiago de Compostela.

Referencias Bibliográficas
FONT, Nuria (1998) New instruments of citizen participation. ICPS, Barcelona.
FONT, Joan (2003) Local participation in Spain: Beyond associative democracy. En Joan Font (ed.) Public participation and local governance. ICPS, Barcelona.
FONT, Joan (2001) Ciudadanos y decisiones públicas. Ariel, Barcelona.
HELD, David (2002) Modelos de democracia. Alianza Ensayo, Madrid.
JORDANA, Jacint (1995) El análisis de las policy networks: ¿Una nueva perspectiva sobre la relación entre las políticas públicas y el Estado?. En Repensar el Estado. GAPP Nº 3.
PIZZORNO, Alessandro (1988) Los intereses y los partidos en el pluralismo. En Berger, S. (comp.) La organización de los grupos de interés en Europa Occidental. Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid.
QUISPE, Edgar (2003) Condicionantes de la participación y articulación entre los actores en los espacios de concertación para el desarrollo local: experiencias de concertación en Moho y Carhuaz. Tesis para optar el grado de Magíster en Sociología. PUCP, Lima.
SMITH, Martín (1995) El pluralismo. En Marsh, D. Y Gerry S. (eds.) Teoría y métodos de la ciencia política. Alianza Universidad, Madrid.
VALLESPIN, Fernando (2001) Democracia y globalización. En R. Máiz (ed) Construcción de Europa: democracia y globalización. Volumen I. Universidad de Santiago de Compostela.

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